葉興慶：中國糧食安全戰(zhàn)略新變化
發(fā)布時間：2014-06-05 新聞來源：財新網(wǎng)
保障糧食安全一直是中國三農(nóng)政策的一條主線。然而，由于生態(tài)壓力、資源約束等原因，在新形勢下重新構(gòu)建中國糧食安全戰(zhàn)略體系，許多學者包括一些政府官員倡之已久，新一屆中央領(lǐng)導也正式提出。
2013年底，中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村工作會議提出“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的糧食安全新戰(zhàn)略。2014年中央“一號文件”對此作了更詳細的闡述。許多學者和研究機構(gòu)都曾對糧食自給率量化目標提出建議，不過，這未出現(xiàn)在“一號文件”中。
與輿論普遍關(guān)注“飯碗要牢牢端在自己手上”不同，許多糧食問題研究者指出，新戰(zhàn)略實際上調(diào)整了糧食安全的內(nèi)涵和邊界，是中央一次重大戰(zhàn)略決策。那么，如何把握這一新戰(zhàn)略的內(nèi)涵?中央為何未訂立自給率量化目標?新戰(zhàn)略的實現(xiàn)途徑是什么?財新記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶。
財新記者：中央為何此時提出糧食安全新戰(zhàn)略。如何理解這一戰(zhàn)略?
葉興慶：中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村工作會議將糧食安全放在首位，更多是從中長期考慮。當前來看，中國糧食供應(yīng)有保障，庫存非常充足，市場也基本穩(wěn)定，不存在“糧食安全問題”，這是一個基本判斷。但中國處于由中等收入國家向高收入國家邁進、從低水平的城市化進入更高水平的城市化階段，糧食需求在未來一段時期仍會不斷增長，沒有見頂。而從供給看，糧食產(chǎn)量2013年已經(jīng)超過6億噸，繼續(xù)提高產(chǎn)能面臨很多制約因素。所以中央對糧食安全做出強調(diào)。新戰(zhàn)略是綜合考慮中國未來糧食供求格局、農(nóng)業(yè)資源承載能力以及政策穩(wěn)定性連續(xù)性等因素后做出的重大戰(zhàn)略決策。
還有一個新背景是，我們考慮糧食安全問題有了一個新的視野。十八屆三中全會有兩個很重要的結(jié)論：“讓市場在資源配置中起決定性作用”、“構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制”。即市場化程度更高，對外開放程度更高，要在這個背景下思考糧食安全戰(zhàn)略。
新戰(zhàn)略既保持了政策連續(xù)性、穩(wěn)定性，即“立足國內(nèi)”;又體現(xiàn)了創(chuàng)新性。
首先是，“保”的范圍有所收縮。1996年中國在《中國的糧食問題》白皮書中訂立95%的糧食自給率目標時，口徑包括谷物、豆類、薯類，是一個比較寬泛的概念。2012年，中國糧食自給率已經(jīng)降到89%，主因是大豆進口快速增長。在95%以上的糧食自給率目標已經(jīng)失守而且難以恢復的情況下繼續(xù)宣稱這一目標，有損政府公信力。這次則首次明確保重點，把最基本最重要的保住，“谷物基本自給、口糧絕對安全”，體現(xiàn)了實事求是、與時俱進的精神。
第二，“保”的要求有所提高。中央提出兩個新要求：從單純強調(diào)數(shù)量安全轉(zhuǎn)向數(shù)量與質(zhì)量并重，更加注重糧食的品質(zhì)和質(zhì)量;堅持當前長遠兼顧。過去為了增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不惜陡坡開荒、超采地下水、侵占濕地、大量使用化肥農(nóng)藥等做法再也不能繼續(xù)下去了。
第三，“保”的途徑有變化，首次將“適度進口”視為糧食安全戰(zhàn)略的重要組成部分，這是重大突破。
第四，“保”的責任有調(diào)整。中國長期以來在糧食問題上實行“米袋子”省長負責制，要求省一級政府把區(qū)域內(nèi)糧食平衡的責任擔起來。但隨著全國糧食市場一體化程度的提高、中央對糧食市場調(diào)控能力的增強，這套制度安排已不再適應(yīng)新形勢。這次中央明確提出，中央和地方要共同負責，中央承擔首要責任。這有利于形成全國統(tǒng)一的糧食市場。接下來，應(yīng)該進一步理清中央和地方各自應(yīng)承擔的職責。
財新記者：從你的解讀中，確實體會到，新戰(zhàn)略呈現(xiàn)出更加開放、尊重市場、注重永續(xù)及事實求是的精神。近年來，對于糧食自給率量化指標有各種不同意見。但這次中央并沒有提。這是為什么?
葉興慶：這個問題我們要看，糧食自給率究竟取決于什么因素。是取決于政府口號，還是市場機制。
中央沒有為“谷物基本自給、口糧絕對安全”給出一個量化概念是有戰(zhàn)略考慮的。中國在入世時爭取到的農(nóng)業(yè)保護措施并不多，在WTO規(guī)則約束下，雖然中國可以運用一定的關(guān)稅配額管理和“黃箱”政策，但很有限。未來中國谷物和口糧的自給率究竟達到多少，從根本上說，取決于國內(nèi)外生產(chǎn)成本和價格的比較，而不是政府的口號。
政府要推動和影響市場，關(guān)鍵是管控國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本的上升趨勢。中國只能通過推動農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技進步以及創(chuàng)新生產(chǎn)經(jīng)營體制、擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模等方式，提高產(chǎn)能，控制國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上漲速度。
財新記者：新戰(zhàn)略要如何落實?應(yīng)該體現(xiàn)為哪些具體政策?
葉興慶：落實途徑應(yīng)圍繞兩個方面。一個是“立足國內(nèi)”。核心就是確保產(chǎn)能。這就要體現(xiàn)在保護耕地、加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)揮科技支撐作用、推動農(nóng)業(yè)機械化、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、保障主產(chǎn)區(qū)抓糧積極性上。
需要強調(diào)的是，中國耕地保護形勢仍十分嚴峻。中國有約1.49億畝耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)及草原、河流湖泊最高洪水位控制線范圍、25度以上陡坡，從生態(tài)安全角度，相當部分需要退耕還林、還草、還濕。環(huán)保部土壤狀況調(diào)查結(jié)果表明，中國中重度污染耕地約在5000萬畝。中國已經(jīng)決定開展農(nóng)業(yè)資源修養(yǎng)生息試點。中國一方面要將“有毒”的產(chǎn)能退出來，一方面要補充一部分“健康”產(chǎn)能。
一個是適度進口，這方面認識并不完全統(tǒng)一，但大家也逐步有共識，這是大勢所趨。
財新記者：在糧食安全的討論中，一提到進口，一些人就覺得這是不安全的，會受控于人。包括一些人指出來，中國買什么漲什么。
葉興慶：現(xiàn)在很多人已經(jīng)認識到，進口糧食就是進口耕地、淡水資源。在全球化環(huán)境下，不應(yīng)該簡單地排斥。2010年，進口大豆和食用植物油相當于在國外使用了7.6億畝播種面積，為當年農(nóng)作物播種面積的32%。在去年底國研中心舉辦的一個糧食安全論壇上，我們和巴西、美國的代表聊，他們擔心的是：我們的糧食你們要嗎?
說中國買什么、什么漲是有一定依據(jù)的。目前全球谷物年貿(mào)易量約3億噸，這些貿(mào)易已經(jīng)形成相對穩(wěn)定的流向。中國作為新進入者，突然加大購買量，肯定會引起國際糧價上漲。中國要給國際市場穩(wěn)定的預期。過去，由于預期不穩(wěn)定，世界上的糧食生產(chǎn)國也很難針對中國需求做出長期的安排。
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